Санкции – грозное оружие, но они могут ослабить и ту систему, которую призваны защищать, пишет The Economist. Ограничения могут привести к тяжелым экономическим издержкам и лишениям для обеих сторон. Но даже в таком случае они не всегда работают.
Экономические меры, чтобы отрезать Россию от мировых финансовых артерий, — мощнейшее орудие Запада в ответ на операцию на Украине. Встречаться с ядерным противником на поле боя Запад не желает, поэтому обрушил на него невиданные доселе санкции.Санкции, которые историк Николас Малдер (Nicholas Mulder) в своей новой книге «Экономическое оружие» назвал «одним из самых прочных нововведений либерального интернационализма», за последние несколько десятилетий получили широкое распространение. С 2000 года санкционный список США увеличился на порядок и перевалил за 10 000 физических и юридических лиц. Правительства прибегают к этой тактике все чаще, чтобы наказать противника за военную агрессию и нарушения прав человека, но не доводить до войны. Как и в применении любого оружия, здесь важна точность. Но иногда применяются подавляющие санкции. Решение применить их против режима Владимира Путина покажет, чего этим удастся добиться, и насколько велик окажется побочный эффект.
Хотя начинались западные санкции довольно вяло (Италия вообще потребовала, чтобы они не касались предметов роскоши из ЕС, иначе москвичи побогаче останутся без Gucci), однако под влиянием общественного мнения и украинского сопротивления быстро ужесточились. Обсудив вопрос, стоит ли усложнять российским банкам обработку международных платежей, отключив их от системы Swift (некоторые европейские страны опасались, что пострадают их собственные банки), западные союзники согласились наказать семь из них. Сбербанк, крупнейший в России по размеру активов, который к тому же играет ключевую роль в обработке платежей за электроэнергию, они не тронули. Однако Америка пошла дальше и отрезала Сбербанк и ВТБ, второго по величине российского кредитора, от своей финансовой системы.
Однако мощнейшие финансовые санкции направлены не против коммерческих банков, а против Центробанка. За восемь лет после аннексии Крыма, после которой на Россию обрушилась первая волна санкций, путинский режим накопил 630 миллиардов долларов резервов и начал отказываться от доллара, чтобы обезопасить экономику от дальнейших кар. Но резервы, в какой бы валюте они ни хранились, бессмысленны, если их нельзя использовать.Совместно с Европой Америка запретила целому ряду сторон совершать сделки с Центральным банком России под страхом огромных штрафов.
Это пробьет брешь в российской валюте. Кроме того, Запад заморозил бóльшую часть активов банка за пределами России. Это удивило финансистов — даже московских. По словам представителя одного европейского Центробанка, то, как Россия накапливала и распределяла резервы, говорит о том, что никто не рассчитывал, что Запад пойдет на столь драконовские меры.Через несколько часов после вступления санкций в силу Центральный банк России повысил основную процентную ставку с 9,5% до 20%, чтобы укрепить валюту. Он предписал компаниям с доходами в иностранной валюте перевести основную их часть в рубли, а российским банкам — не соблюдать требования иностранных клиентов по ликвидации российских ценных бумаг. Позже Путин запретил вывозить из страны суммы более 10 000 долларов в иностранной валюте.
Финансовый шквал сопровождался санкциями более медленными. Россия лишится комплектующих для военного и высокотехнологичного секторов и целого ряда товаров — от передового оборудования до микрочипов. Причем меры касаются не только товаров американского производства, но и применения американских технологий из третьих стран, включая Китай. Президент Джо Байден отметил, что российский импорт высоких технологий сократится более чем наполовину.
Пока столь излюбленные простыми россиянами потребительские товары как смартфоны и бытовая техника от таких мер освобождены — предположительно, чтобы оставить пространство для дальнейшего маневра. Но Apple перестал продавать в Россию айфоны и другие товары. И с российского рынка уходят многие другие. BP, Equinor и Shell, три крупнейшие нефтяные компании, объявили, что выходят из совместных предприятий в России. Корабли Maersk перестанут заходить в российские порты. Nike прекращает онлайн-продажи.
Тяжело устоять
Самые резкие меры приняла компания BP, отказавшись от 20% акций «Роснефти», которой управляет близкий союзник Путина. Россия в ответ временно запретила иностранными фирмами продавать российские активы, чтобы убедиться, что это делается из экономических соображений, а не под политическим давлением. С утратой своей доли в «Роснефти» BP может лишится 25 миллиардов долларов.
Никто не рассчитывает, что одни лишь санкции заставят Путина отступить. Однако правительства все же надеются, что вкупе с изоляцией и сдерживающим эффектом для других эта кара себя оправдает.Измерить успех санкций сложно, в том числе из-за того, что трудно отделить их воздействие от других экономических, а подчас и военных мер, но явных успехов было немного. Пожалуй, скорейший эффект, хоть и давнишний, произвела угроза Америки избавиться от облигаций в фунтах стерлингов и перекрыть доступ Великобритании к кредитам МВФ во время Суэцкого кризиса в 1956 году: всего несколько недель спустя англо-французское вторжение в Египет прекратилось.
Более поздним успехом стало давление на Ливию со стороны Америки и ее союзников в 1990-х и начале 2000-х годов. От сочетания санкций и финансовых стимулов Муаммар Каддафи свернул свою программу создания оружия массового поражения и прекратил финансировать терроризм.
А вот очевидных провалов много. Иногда это происходит из-за того, что санкции либо носят символический характер, либо ослаблены заинтересованными группами в странах, которые их навязывают. Хотя смысл санкций в том, чтобы действовать асимметрично и нанести противнику наибольший вред, возможен рикошет. Не исключены потери для экономики вообще. Цена санкций для банков и компаний за последнее десятилетие резко возросла.
По данным компании по обработке данных LexisNexis, одни только финансовые учреждения потратили в 2020 году свыше 50 миллиардов долларов на проверку клиентов на предмет санкционных рисков.Но даже жесткие санкции не всегда срабатывают. В 2015 году строгие санкции усадили Иран за переговоры по ядерной программе, однако меры «максимального давления», введенные Америкой чуть позже, не только не сместили мулл от штурвала, но и не остановили иранского вмешательства в дела региона. За долгие годы и даже десятилетия санкций против Венесуэлы и особенно Кубы США не смогли ни поменять их режимы, ни даже повлиять на их поведение.Непроницаемых санкций не бывает.
Несмотря на максимальное давление со стороны Америки, Исламской Республике удается экспортировать примерно миллион баррелей нефти в день, поскольку посредникам удается скрыть происхождение поставок.
Сами себя отшлепали
И чем мощнее санкции, тем выше риск побочного ущерба, особенно когда к страданиям собственных граждан режим безразличен. Наоборот, чем выше урон, тем лучше правительству. В Венесуэле многие противники президента Николаса Мадуро и его приспешников тоже выступают против американских санкций, полагая, что сами от них страдают.
А вот массовые страдания могут подорвать поддержку санкций даже в тех странах, которые их вводят.Подчас санкции могут даже подтолкнуть страны друг другу в объятия. За последние десятилетия Россия как никогда сблизилась с Китаем, на который обрушились американские меры за жестокое обращение с уйгурами и подозрение в технологическом шпионаже. По данным исследовательской группы AidData, Россия с 2000 по 2017 год получила от Китая до 151 миллиарда долларов — больше всех остальных.
А с уходом западных поставщиков Пекин сможет поставлять в Россию полупроводники и оборудование для телекоммуникационных сетей и центров обработки данных (правда, производить самые современные чипы Китай пока не в состоянии).
Это подчеркивает, что санкции — обоюдоострый меч: они побуждают потенциальных жертв развивать альтернативные финансовые и технологические инфраструктуры. Сделать это нелегко, о чем свидетельствуют сохраняющаяся уязвимость российского Центробанка и слабость технологического сектора. Зато в этом направлении активно продвигается Китай. Помимо попыток нарастить производство чипов, Китай создает собственную версию Swift, — так называемая Cips упростит трансграничные платежи в юанях, — и разрабатывает цифровую валюту. От того, насколько от санкций, которых никто не ждал, пострадал российский Центробанк, Китай наверняка упрочит свои попытки сделать юань резервной валютой. Он также попытается защитить свои резервы в размере 3,3 триллиона долларов и вывести их за пределы финансовой досягаемости Америки.
Путь предстоит неблизкий. Хотя доля юаня в международных платежах находится на рекордно высоком уровне, доллар все равно его затмевает (40% против 3%).
Однако шаги к независимости от системы, где господствуют американцы, для Запада по-прежнему дилемма. Если экономическое оружие вынудит жертв активнее защищаться, его эффективность со временем ослабнет. Однако если им не пользоваться, это равносильно тому, что его нет вовсе.Тем не менее сдержанность тоже может принести системную пользу. В книге Малдера утверждается, что когда в мировой торговле царит стагнация, жесткие санкции могут нанести ей серьезный ущерб. Он утверждает, что меры, принятые между двумя мировыми войнами, подорвали и без того шаткие политические основы международной торговли той эпохи. И это может повториться.
«Мировая экономика страдает от финансовых кризисов, национализма, торговых войн и глобальной пандемии, а санкции усугубляют существующую напряженность в рамках глобализации. Одно то, что санкции призваны укрепить международную стабильность, от этого риска, к сожалению, не защищает».Поэтому перед Америкой и ее союзниками стоит более насущный вопрос: как далеко они могут зайти, и какие еще меры остаются у них в арсенале. <…> Америка, ЕС и Великобритания заявили на этой неделе, что создадут целевую трансатлантическую группу по выявлению и захвату активов, связанных с Кремлем, хотя на это обычно уходят годы.
Масштабы издержек, которые обрушатся на Европу в случае ограничений экспорта нефти и газа, делают эту меру поистине обоюдоострым мечом. Если Россия посчитает, что Европа пострадает настолько, что не сможет этого вынести, она сама может перекрыть экспорт. А повышать цены на бензин в год выборов было бы опрометчивым шагом со стороны Байдена и его администрации. Нефть марки Brent подскочила выше 115 долларов за баррель — за время российской операции на Украине рост составил свыше 20%.
При серьезном применении санкции могут привести к тяжелым экономическим издержкам и лишениям для обеих сторон. Но даже и тогда они не всегда работают. Но есть одна категория граждан, которая будет преуспевать при любом раскладе. Глава отдела по санкциям в крупной американской юридической фирме сообщила, что на прошлой неделе «перешла на круглосуточный режим работы», — ей приходится анализировать новые, невиданные доселе правила и консультировать компании во всех мыслимых секторах экономики.
Таким образом, если лавина санкций будет шириться и впредь, трудолюбивых юристов ждет сытая година.
