Нужна ли промышленная политика? (часть 2)

Эксперт ЦЭИР Бахтишод Хамидов в первой части своей статьи рассматривал причины государственной поддержки отдельных секторов экономики и применения промышленной политики. Во второй части он анализирует подходы к выбору приоритетных секторов и инструментов их поддержки.

В первой части статьи автором были рассмотрены причины государственной поддержки отдельных секторов экономики и применения промышленной политики. Во второй статье эксперт рассмотрел подходы к выбору приоритетных секторов и инструментов их поддержки.

По мнению профильных международных организаций, в частности, Всемирного экономического форума, использование промышленной политики как инструмента экономической политики обусловлено несколькими факторами:

Во-первых, существует давление со стороны общества уменьшить безработицу и стимулировать рост во многих пострадавших от последствий экономического кризиса стран. В некоторых восточноевропейских странах безработица среди молодежь доходит до 50%. Рыночный механизм не в состоянии решать эту проблему.

Во-вторых, рост требований к правительству по решению сложных кризисных ситуаций в области финансов, экономики, продовольствия, здравоохранения и окружающей среды. Это та часть общественной жизни, которая в меньшей степени интересует частный сектор.

В-третьих, желание развивать обрабатывающий сектор как в развивающихся странах, так и в развитых странах. На практике широко распространены взгляды одного из самых влиятельных экономистов мира Дэни Родрика, который считает, что ни одна страна не может преодолеть нищету или изменить свой относительный доход без структурных изменений и модернизации обрабатывающей промышленности.

В-четвертых, страны с низким и средним уровнем доходов хотят более активно участвовать в глобальных производственных цепочках и развивать свои сравнительные преимущества в трудоемких, а также стратегических технологических/капиталоемких секторах, так как обычно сравнительные преимущества не даются от природы (given), а создаются (created). Иначе сегодня Южная Корея должна была экспортировать только рыбу и морские водоросли. Следовательно, многие экономисты в области экономического развития акцентируют внимание на «недостающих факторах» (капитал, технологии, предпринимательство), которые не накапливаются автоматически только с помощью рыночных сил. В развивающихся странах несовершенные рынки капитала, технологические и денежные экстерналии приводят к недоинвестированию. Кроме того, ожидания инвесторов часто основываются на прошлом опыте, требуя своего рода механизма стимулирования инвестиций в новые приоритетные отрасли. В условиях слабого частного сектора и ограниченности капитальных ресурсов только государство имеет потенциал для мобилизации и перераспределения ресурсов.

В-пятых, после успеха быстрорастущих экономик, таких как Китай, Индия и Корея, на развитые страны оказывается давление с тем, чтобы они отреагировали на коммерческое соперничество со стороны развивающихся экономик. С другой стороны, страны с низким и средним уровнем доходов стремятся извлечь уроки из опыта этих стран. Хотя в начале некоторые утверждали, что восточноазиатские страны имеют относительно свободные торговые и неинтервенционистские правительства, однако в последствии стало ясно, что все они использовали те или иные политики вмешательства. В частности, лауреат Нобелевской премии Джозеф Стиглиц, считает, что в каждой стране есть промышленная политика, просто некоторые страны этого не знают. Многие государства пытались заменить импорт внутренним производством (через тарифы, квоты, лицензирование импорта и нормирование иностранной валюты, внутренние требования и льготные кредиты) и использовали государственное планирование для поддержки целевых приоритетных секторов. При этом, ряд стран, достигнувшие выдающихся успехов в развитии использовали такие же инструменты защиты, как и более поздние потерпевшие неудачу страны.

Как определить приоритетные отрасли?

Определения промышленной политики варьируются. Если некоторые под промышленной политикой понимают поощрение конкретных отраслей и секторов экономики, то другие – составление и реализацию целых стратегий национального развития. Следовательно, одним из главных вопросов является выбор приоритетных отраслей, обеспечивающих долгосрочное развитие.

К вопросу выбора приоритетных отраслей и структурных изменений в экономике ученые и практики подходят по-разному. В нашем анализе рассматриваются три основные широко распространенные в мире подходы.

Первый подход широко описывается в работе Felipe, в основе которой лежит подход достижения быстрых и устойчивых темпов роста путем постепенных структурных преобразований, а именно, перехода от низко продуктивного и низко оплачиваемого труда к высокопродуктивному и высокооплачиваемому труду, развивая, соответственно, отрасли отвечающие таким требованиям. Основным ресурсом (резервом) роста для развивающейся страны в условиях высокой конкуренции на внешнем рынке является развитие секторов и отраслей расположенных в центре некой продуктовой карты (product space), что дает возможность быстрой диверсификации и модернизации своего экспорта. Это возможно в силу того, что сектора (отрасли), расположенные в центре этой карты имеют тесную взаимосвязь друг с другом с точки зрения схожих ресурсных и технологических требований к производству. Так, странам необходимо, исходя из своих конкурентных преимуществ, развивать такие сектора и отрасли как переработка кожи, резины, металлов, текстиль, энергетика, офисное оборудование и обработка данных, электроника, автомобилестроение, военное оборудование, химическая промышленность и др.

Суть второго подхода широко расписывается в работе Lin. Согласно этому подходу, рост экономики достигается по мере модернизации приоритетных секторов и отраслей экономики, по которым страна имеет конкурентные преимущества, так как именно в них производительность всех ресурсов производства (производительность труда, капиталоотдача, водоэффективность, энергоэффективность и др.) достигает своих высших пределов. Это возможно при условии когда в производственном процессе используются преимущественно те ресурсов, которые больше доступны для страны, так как это приведет к снижению издержек и повышению конкурентоспособности выпускаемой продукции на внутреннем и внешнем рынках. Утверждается что, развивающейся стране необходимо использовать ее потенциальные преимущества позднего появления на рынке, с более низкими издержками и рисками модернизации и диверсификации секторов с конкурентными преимуществами. Для этого, в первую очередь, надо выявить их, модернизировать, привлекать ПИИ, поддерживать распространение частных инноваций, стимулировать развитие предприятий пионеров, путем налоговых льгот, преференций в кредитах и в доступе к валюте. При этом, в зависимости от своих конкурентных преимуществ страна развивает легкую промышленность или тяжелую промышленность или электротехнику или др.

Третий подход прилагает эволюционный подход к исследованию процессов экономического роста. Согласно этой концепции рост экономики определяется ее технологической структурой, принадлежностью страны к тому или иному технологическому укладу. В настоящих условиях активизации мировых тенденций перехода к новому технологическому укладу, страны стоят перед фактом снижения спроса на экспортируемые ими товары. Это создает реальные возможности прорыва для развивающейся страны, так как она может участвовать в формировании воспроизводственного контура пока полностью не освоенного нового технологического уклада, ориентируясь на уже накопленный инвестиционно-технологический опыт развитых стран.

Своевременное освоение нанотехнологий и формирование технологических совокупностей ядра нового технологического уклада, а также модернизации его насущных отраслей обеспечит устойчивость развития этой страны на долгосрочную перспективу. Это в основном такие сектора и отрасли как наноэлектроника, биотехнологии, лазерная технология, наноматериалы, здравоохранение, телекоммуникации, сельское хозяйство, авиа-, судно-, приборостроение и др. Похожий подход предлагается и Ха-Джун Чанг.

Следовательно, государству необходимо составить список приоритетных секторов и технологий на ближайшие десять лет для того, чтобы обеспечить объективность и недопущения влияния определенных групп при применении льгот и преференций. Наличие данного списка помогает государству принимать эффективные решения при выборе между национальными производителями, предлагающих локализовать те или иные виды импортируемых продуктов.

Как поддержать приоритетные сектора?

Следует подчеркнуть, что доминирующее мышление в области инструментов промышленной политики со временем меняется. Ранее промышленная политика была увязана с импортозамещением, в частности, с защитой торговли (тарифы). Основное внимание уделялось внутренним рынкам. Впоследствии, особенно в 80-е годы, некоторые страны начали уделять основное внимание поощрению экспорта, развивая более широкие связи с рынками за рубежом посредством политики поддержки экспорта. Использовалось сочетание политики, ориентированной как на импорт, так и на экспорт: при этом ограничения на импорт использовались для защиты отечественных производителей на внутреннем рынке и оказывалась поддержка экспортерам (субсидии) для выхода на внешние рынки (Dornbusch, Rudiger et al., 1987).

При этом, многие специалисты считают, что при формировании промышленной политики необходимо думать не только с точки зрения мягких/жестких (только организовать процесс сотрудничества между государством и бизнесом или все же использовать тарифы и субсидии), вертикальных/горизонтальных (поддержать отдельные фирмы или же целые отрасли, не выбирая между фирмами в рамках отрасли) конструкций, а подходить к вопросу более шире.

Этапы развития мыслей о промышленной политике

Источник: Naudé, W. (2010a), “Industrial Policy: Old and New Issues”, Working Paper No. 2010/106, United Nations University, World Institute for Development Economics Research, September 2010.

Экс вице-президент Всемирного банка Джастин Лин изложил шесть шагов формирования эффективной промышленной политики: [OK3] [ZR4] 1) Правительство определяет перечень товаров и услуг, произведенных за предыдущие два десятилетия в динамично растущих странах с аналогичной наделенностью ресурсов и средним ВВП в два раза выше. 2) Среди результирующего перечня государство отдает приоритет тем продуктам, которые отечественные частные фирмы уже начали производить, и помогает устранить препятствия на пути их роста и модернизации. 3) Некоторые перечисленные продукты могут быть совершенно новыми для отечественных фирм; в таких случаях государство может принять конкретные меры по привлечению фирм из стран с более высоким уровнем доходов для инвестирования в эти отрасли. 4) Государству следует обратить внимание на успешные открытия частными предприятиями продукции, не включенной в перечень, и оказать поддержку в деле масштабирования этих отраслей. 5) В развивающихся странах с плохой инфраструктурой и недружественной деловой средой государство может инвестировать в индустриальные парки или специальные экономические зоны и привлекать отечественных частных фирм и/или иностранных фирм, желающих инвестировать в целевые отрасли. 6) Государство должно давать ограниченные стимулы для отечественных фирм или иностранных инвесторов, которые работают в рамках перечня приоритетных продуктов.

Профессор Гарвардского Университета Ха-Джун Чанг на основе анализа опыта развитых и развивающихся стран мира подчеркивает следующие ключевые моменты:

• страны использовали очень разнообразные инструменты промышленной политики. Даже в самом регионе Восточной Азии наблюдается довольно много различий при формировании политики вмешательства.
• создавались как пилотного агентства по планированию (EPB в Корея, CGP в Франции), так и линейные министерства (MITI в Японии), координационные комитеты (IDB в Тайване, EDB в Сингапуре), секторальные агентства (NASA, ARPA или NIHs в США), государственные предприятия (в Сингапуре, Тайване, Франции, Финляндии, Австрии, Норвегии).
• создавались государственные учреждения для выполнения специфических функций, такие, как государственные научно-исследовательские институты (Фраунгофер в Германии, NIH в США, EMBRAPA в Бразилии, KAIST и ETRI в Кореи, CORFO в Чили), государственные консалтинговые агентства для малых фирм (IDB в Тайване) или фермеров (в США, Японии), экспортно-маркетинговые агентства (JETRO в Японии, ProChile в Чили, совет по сельскохозяйственному маркетингу в Дании).
• для удержания постоянного диалога с ассоциациями частного сектора организовались форумы для диалога с частным сектором (Трехсторонние комиссии в скандинавских странах, дискуссионные советы в Японии и Корее), бизнес-ассоциации (общие или отраслевые) могли навязывать стандарты (особенно в отношении качества) и контролировать соблюдение политики своих членов.
• создавались финансовые учреждения государственного сектора и/или поощрялись банки частного сектора к долгосрочному финансированию посредством государственной политики («целевые кредитные программы»), как государственные универсальные банки в Франции, Кореи, Тайване, Германии.
• формировались государственные банки развития /инвестиционные банки (KfW в Германии, JDB в Японии, KDB в Корее, BNDES в Бразилии), государственные банки специального назначения (МСП, сельское хозяйство и т.д.), государственный венчурный капитал (SITRA и Tekes в Финляндии), государственное финансирование НИОКР (в США, ЕС), «прямые кредитные программы» со стороны банков частного сектора (в Японии).

Дэни Родрик (вместе с соавторами) посвятил 9 научных трудов вопросу промышленной политики. На основе многих лет изучения данного вопроса он делает следующие основные выводы:

• успешная промышленная политика должна реализоваться в соответствии с другими политиками государства. Она определять сегодняшние и завтрашние приоритетные сектора. Секторальная политика должна опираться на широкой дорожной стратегии учитывающей развитие инновации, образования и экологической устойчивости.
• это должно входить задачи всего правительства во главе с премьер-министром, кто должен отчитываться и выслушивать парламент, граждан, экспертов и фирмы.
• важно участие рабочих, фермеров и граждан в принятии решений. Случаи лоббирования продления сроков службы сокращающихся и неприоритетных отраслей должно быть ограничено правительством.
• страны Восточной Азии, как правило, отдавали приоритет отдельным секторам и определяли важные технологии. Фирмы, следующие этим стратегиям, получали более дешевые кредиты и более высокие субсидии. Но все эти страны также активизировали рыночные силы.
• промышленная политика должна создать атмосферу сотрудничества между правительством и частным сектором. Она должна быть ориентирована на отдельные виды деятельности, а не на отдельные фирмы.
• промышленная политика должна предотвращать инвестирование в старые технологии, так как компании обычно инвестируют туда, где они были успешными в прошлом.
• промышленная политика должна создавать новые сравнительные преимущества и помогать странам диверсифицировать экономику, стимулировать экспорт, не препятствовать импорту и благоприятствовать конкуренции. Антиэкспортная предвзятость политики импортозамещения наряду с отсутствием внутренней конкуренции препятствует инновациям и поощряет поведение, направленное на поиск ренты со стороны чиновников.
• государству следует вмешиваться только в тех случаях, когда оно имеет долгосрочные интересы. Промышленная политика должна начинаться с видения того, где экономика хочет быть через 20 или 30 лет. Промышленная политика должна приносить пользу обществу в целом, а не только отдельным компаниям.
• макроэкономическая политика может помочь поддержания конкурентоспособный обменный курс, через высокий уровень совокупного спроса через процентные ставки, управления бизнес-циклами и экономическими потрясениями с помощью антициклической политики, контроль за неустойчивыми потоками капитала.

Эксперты UNU-WIDER на основе изучения опыта Восточных стран пришли к выводу, что успех этих стран зависело от четырех ключевых факторов: прогресса в основах, прогресса в экспорте, прогресса в возможностях фирм и образования, а также урбанизации.

Следовательно, под промышленной политикой не надо понимать действия, направленные только на поддержку национальных монополий, а целый ряд макроэкономических, отраслевых, микроэкономических политик на долгосрочную перспективу, что обуславливается применением всеобъемлющей стратегии долгосрочного развития, направленной на создание конкурентных преимуществ.

Рекомендации для развивающихся стран

Упор следует делать больше на промышленном производстве, в меньшей степени на сельском хозяйстве и услугах. Все страны мира, в том числе и участники ВТО сильно защищают свои внутренние рынки сельскохозяйственных продкутов.

1. Необходимо поощрять диверсификацию экономики, а не специализацию на одной деятельности, так как, как показывает опыт большинства успешных стран, более сложная структура экономики и экспорта сопровождена долгосрочным ростом страны.
2. Субсидии более предпочтительны, чем тарифы, так как тарифы ограничивают конкуренцию и не способствуют инновационному развитию.
3. Необходимо дальнейшее укрепление инвестиционного климата, в частности, развитие финансового сектора, качества госинститутов, качества образования и доведение до уровня стран-эталонов с целью эффективного привлечения инвестиционных ресурсов, в частности сбережения домохозяйств и ПИИ в перерабатывающие отрасли экономики по которым страна имеет конкурентные преимущества (например, наукоемкие производства конечной продукции с большой долей сборочных и наладочных работ как производство ЭВМ, конторского оборудования, калькуляторов и др.) и создание новых перспективных отраслей с учетом последних тенденций развития мировой экономики. Конкурентные преимущества создаются, а не даются от природы.
4. По мере ограниченности ресурсов и возможностей государства создать благоприятную для бизнеса деловую инфраструктуру по всей стране в мировой практике широко используется политика создания специальных экономических зон. Такие зоны имеют общие черты, которые способствуют «особому» характеру по отношению к остальной части национальной экономики: (1) особый режим регулирования: зоны обычно действуют в соответствии с более либеральными экономическими законами, чем те, которые обычно преобладают, в отношении таких вопросов, как рабочая сила, землепользование и иностранные инвестиции; (2) общественные услуги: зоны обычно обслуживаются эффективной таможней, быстрой регистрацией и лицензированием, часто с помощью услуг «единого окна»; (3) инфраструктура: зоны имеют гораздо лучшую и более надежную инфраструктуру, такую как дороги, электричество и водоснабжение, по сравнению с внутренней экономической средой; (4) налоговые стимулы: инвесторы зоны, особенно ее якорные инвесторы, часто пользуются свободой капитала и определенным уровнем налоговых льгот и субсидий.
5. Развитие телекоммуникации и революция интернета уже повлияли на международную интеграцию, что приводит к растущей торговле информацией и технологиями, услугами аутсорсинга, и миграции высококвалифицированных специалистов. Влияние этих изменений, в какой то степени вытесняют старые формы интеграции, что открывает новые возможности и для Узбекистана с точки зрения смягчения территориальных ограничений интеграции на мировой рынок. С учетом этого можно поддержать дальнейшее развитие современных видов услуг с целью создания условий для дальнейшей интеграции в мировой рынок услуг.