Приемлемо ли применение промышленной политики, как одной из форм государственного вмешательства в экономику. Почему такие страны как Китай, Вьетнам, Россия, Узбекистан и др. прибегают к применению промышленной политики?
Что такое промышленная политика?
Промышленная политика – это стратегическая нацеленность государства развивать страну через поддержку отдельных секторов экономики. Это относится к любому типу избирательного вмешательства или государственной политике, которая пытается изменить структуру производства в сторону секторов, которые, как ожидается, предлагают лучшие перспективы экономического роста, чем это могло бы произойти в отсутствие такого вмешательства (Pack and Saggi, 2006). ЮНКТАД определяет промышленную политику как «согласованные, целенаправленные, сознательные усилия со стороны правительства по поощрению и развитию конкретной отрасли или сектора с помощью набора инструментов госвмешательства».
Сторонники промышленной политики утверждают, что это единственная парадигма, обеспечивающая реальный экономический рост и преобразование. С этой точки зрения развитие — это вопрос выявления и продвижения технологий и видов деятельности, наиболее важных для экономического роста стран. Например, есть термин «государство предприниматель», которая обозначает поиск государством новых источников и возможностей для роста экономики (Mazzucato, 2013). Развивающиеся страны никогда не смогут выйти из зависимости от внешней помощи, если они не смогут использовать промышленную политику, которая понадобится для преобразования национальной промышленности, диверсификации экономики и создания собственной налоговой базы (Rowden, 2011).
Почему стоит применять промышленную политику
Первое, что необходимо подчеркнуть при обсуждении такого рода вопросов это существование разного рода теорий по поводу поддержки экономического роста (развития): неоклассическая школа, структурализм, новый структурный подход, институционализм и многие другие.
Как самый распространенный подход неоклассическая теория предполагает, что либеральные рынки уже эффективно распределяют ресурсы в экономике и, что правительства вряд ли в состоянии улучшить ситуацию. Подчеркивается сложность достижения эффективности вмешательств со стороны правительства.
Вместе с тем, после глобального экономического кризиса 2008 года одним из заново вошедших в обиход подходов экономического развития является теория новой структурной экономики, которая подразумевает применение инструментов промышленной политики для поддержания долгосрочного развития страны. Этому поспособствовали два фактора, первый, западные страны все чаще и чаще стали прибегать к применению инструментов промышленной политики, и второй, ранее наблюдаемый успех Восточноазиатских стран, в том числе и Китая, который обуславливается успехом их промышленной политики.
Разница между подходами
| Неоклассическая школа | (Новая) Структурная школа |
| Государство не играет никакой экономической роли. | Государсво отнетственно за составление и реализацию национальной стратегии развития. |
| Фундаментальным институтом экономического роста является гарантия прав собственности. | Основой экономического развития является национальная стратегия развития. |
| Реформы должны быть направлены на сокращение доли государства в экономике и дерегулировании рынка. | Индустриальная политика должна быть стратегической целью и играть ключевую роль в перераспределении доходов. |
| Курс национальной валюты должен быть плавающим. | Курс национальной валюты может быть завышен и обеспечение соответствия роста заработной платы росту производительности. |
| Рост экономики должен быть финансирован за счет зарубежных инвестиций. | Рост экономики должен быть финансирован за счет внутренних накоплений. |
Опыт западных стран
Как известно, Вашингтонский консенсус, как вид экономической политики потерпел неудачу (Joseph E. Stiglitz, 2018). По мнению экс вице президента Всемирного банка Джастина Лина, Вашингтонский консенсус потерял свою актуальность, отчасти, именно потому что недооценил роль государства в поддержке новых секторов экономики, соответствующие конкурентным преимуществам страны (Lin, 2014).
В то же время несмотря на то, что западные страны за рамками своих границ лоббируют либерализм, у себя в стране они часто применяли и применяют инструменты промышленной политики (см., например, Chang, 2008, Mazzucato, 2013). Например, рост промышленного сектора в развитых странах приходится к периоду жесткой защиты внутреннего производства.
Практика показывает, что исторически поддержка развития обрабатывающей промышленности являлось основой экономической трансформации и развития многих стран. Даже, чудо Восточноазиатских стран было промышленным чудом. Во многих развитых странах производственный сектор сначала расширялся перед тем, как сокращаться. Исключение составляет Южная Корея, где промышленное производство стабилизировалось на уровне около 40% ВВП с начала 1990-х годов.
Однако, согласно профессору Гарвардского Университета Ха Джун Чанг в книге “Как устроена экономка”, это не обязательно означает, что в абсолютном выражении богатые страны стали производить меньше промышленных товаров. Большинство богатых стран действительно становятся деиндустриализованными с точки зрения занятости; в этих странах доля рабочей силы на промышленных предприятиях сокращается, в то время как доля занятых в магазинах и офисах растет. В большинстве государств, но не во всех, данный процесс сопровождается сокращением доли обрабатывающей промышленности в объеме производства. Однако, большая часть кажущегося сокращения происходит из-за снижения цен на продукты по сравнению с ценами на услуги. Это стало возможно благодаря более быстрому росту производительности труда в промышленной сфере (относительные цены на компьютеры и мобильные телефоны снизились по сравнению с затратами на стрижку или ресторан). Кроме того, множество услуг, которые раньше были внутренними службами производственных компаний (например, питание, охрана, некоторые проектные и инженерные мероприятия), в настоящее время отданы на аутсорсинг. Такое положение дел создает иллюзию, что услуги стали более важными для этих стран, чем есть на самом деле.
Анализ показывает, что страны с более развитыми производственными секторами растут быстрее, чем другие страны. В странах с более разнообразными видами товаров доходы выше. Таким образом, сложность продукта и сложность экспорта имеет значение для развития экономики (Collier, OECD). Быстрорастущие стран со средним уровнем доходов и быстрорастущие страны с низким уровнем доходов, все они в начальный период переходили (с поддержкой государства) в более сложные секторы с течением времени. Медленно развивающиеся страны наоборот уходили из более сложных отраслей. Существуют и эконометрические доказательства того, что те страны, которые производят более сложные товары, растут быстрее (Хаусманн, Хван и Родрик, 2007). Это обосновывается тем, что сложные продукты воплощают в себе передовые знания страны и высокую производительность. По мере изменения производственной базы от более низкого уровня сложности к более сложному, открываются новые возможности для экспорта, знания становятся более обобщенными, а производительность повышается. Они, вероятно, лучше способны использовать возможности глобального рынка и адаптироваться к потрясениям.
По мнению самых влиятельных экономистов мира, как Д.Родрик и Д.Стиглиц именно внешние факторы (экстерналии) и нарушения координации лежат в основе недоразвитости многих стран сегодня. Другими словами, заложенные в неоклассической теории допущения и закономерности, которые построены на опыте развитых стран, не работают в условиях развивающихся стран. Как правило, недостатки и сбои рынка широко распространены в условиях развивающихся стран. В то же время, развивающимся странам обычно рекомендуют применять эти рыночные институты «передовой практики» или «глобальные стандарты», используемые богатейшими странами, хотя развивающиеся страны явно не имеют возможностей для эффективного управления такими институтами.
Факторы сбоев рынка в развивающихся странах
Следовательно, согласно Родрик и Стиглиц, процесс развития в недоразвитых странах требует коллективных действий, чтобы преодолеть многие из сбоев рынка. Другими словами, в таких условиях нужны национальные стратегии структурных изменений. Как результат, хорошо проработанная государственная политика, в том числе и промышленная политика, может способствовать улучшению там экономических достижений.
Без этого многие развивающиеся страны, неспособны подняться по экономической лестнице, оказываясь в ловушке группы стран с низким или средним уровнем доходов.
Опыт Восточноазиатских стран
После 80-х экономики Китая и Вьетнам продолжали расти, в то время как экономики постсоветских стран потерпели коллапс и стагнацию. Согласно неоклассической теории роста Китай и Вьетнам, которые применяли двухпутный (постепенный) переход к рынку должны были потерпеть неудачу, а постсоветские страны, применявшие «шоковую терапию» — J-образный рост. Но этого не произошло.
По мнению экономиста UNIDO В.Попова есть две группы стран, которые применяли промышленную политику. Первая группа, Латинская Америка и Индия до 90-х годов практиковали протекционистскую импортозамещающую промышленную политику.
Вторая группа, страны Восточной Азии – Японии, Южной Корее, Тайване, Китае, многих странах АСЕАН, где протекционизм оказывался очень результативным – под защитой протекционистских барьеров возникали «не индустриальные динозавры и мастодонты, а эффективные и конкурентоспособные предприятия».
Эти страны использовали самые разные формы промышленной политики. Япония создала сильное «пилотное агентство» (MITI), государство поддерживало тесное сотрудничество с крупными местными фирмами частного сектора, строго регулировало банковскую деятельность, ставила виртуальные запреты на деятельность транснациональных компаний. Корея применяла более плановый подход чем Япония (Совет по экономической политике и экономическому планированию контролировал даже бюджет), созданы некоторые госпредприятия (например, POSCO), но в основном полагался на частные конгломераты (чеболи), все банки до середины 1980-х годов находились в государственной собственности. Тайвань несмотря на более дружелюбное отношение к ТНК, гораздо больше зависила от государственных предприятий (производящих 16% ВВП), банки принадлежали государству. В Сингапуре госпредприятия производили более 20% ВВП. Об опыте других Азиатских и Африканских стран можно найти здесь.
Критика промышленной политики
В то же время критики промышленной политики утверждают, что плохо сформированная промышленная политика сопровождена худшими последствиями для развития, чем издержки либеральных рыночных отношений. Нехватка открытости и технических знаний у политиков приведет к плохо продуманной промышленной политике. К тому же, вступление в экономические союзы сегодня требует ограничения применения инструментов промышленной политики.
Следовательно, ограничения возможностей правительства должны влиять на выбор инструментов для проведения промышленной политики, но не на то, должны ли они проводить промышленную политику или нет (Stiglitz, 2016).
Правительства стран Восточной Азии всегда поддерживали хорошие отношения и непрерывный диалог с частным сектором. В некоторых развивающихся странах сейчас верно обратное: большинство владельцев бизнеса связаны с правительством. Именно, справедливость была одним из решающих факторов успеха промышленной политики Восточной Азии. К тому же предоставление привилегии было обусловлено экспортными показателями компаний и отраслей (Lall, 2004). Кроме того, способность правительств распознавать ошибки и отказываться от своей поддержки до того, как она станет слишком дорогостоящей (Rodrik, 2008). В Южной Корее, например, невыполнение экспортных целей могло привести не только к потере субсидии, но и к передаче завода другому промышленному конгломерату. Там, где угроза такой правоприменительной практики существует, фирмы имеют стимул повышать свою конкурентоспособность. Однако, это маловероятно, если системы управления увеличивают риск захвата политики группами с особыми интересами.
Поэтому некоторые утверждают, что чем ниже возможности, подотчетность и приверженность правительства, тем менее сложна промышленная политика, которой можно доверять (например, Lall, 2004). В тех случаях, когда отсутствуют определенные предварительные условия и риск политического захвата слишком высок, может потребоваться сосредоточить внимание на мерах по усилению подотчетности и создании благоприятной для бизнеса среды (Kaufmann and Krause, 2011). Альтенбург (2011), однако, отмечает, что некоторым правительствам удалось продвинуть индустриализацию и создать более эффективную и прозрачную бюрократию, несмотря на их низкую эффективность в других аспектах управления.
Опыт Узбекистана
Узбекистан, как и Корея ранее, использует такие инструменты промышленной политики, как импортные пошлины, налоговая поддержка экспортеров и др.
Узбекистан поддерживал свою промышленность и оказался единственной страной постсоветского пространства, в которой выросла доля промышленности в ВВП и доля машиностроения и химии. Кроме того, по индексу диверсифицированной экспорта показатели страны лучше, чем показатели многих стран СНГ. По данным ОЭСР для экспортной корзины Узбекистана характерна одна из наиболее высоких степеней диверсификации в Центральной Азии, и перечень стран, с которыми он ведет торговлю, шире, чем у большинства соседей по региону (COVID-19 в странах Центральной Азии: последствия и ответные политические меры: Обновление от 4 июня 2020 года), что является положительным результатом с точки зрения обеспечения долгосрочных темпов экономического роста.
Также самое большое значение мультипликатора наблюдается у отраслей появивших после независимости:
- производство машин, оборудований, автотранспортных средств, трейлеров и полуприцепов — 2,41
- производство текстильных изделий и одежды — 2,34
- производство кожаной и относящейся к ней продукции — 2,24
- производство компьютеров, электронной, оптической продукции и электрического оборудования — 2,15
- производство продуктов питания, напитков и табачных изделий — 2,12.
Например, увеличение производства машин и оборудований на 1 сум, приводит к увеличению производства во всех секторах экономики на 2,41 сум.
Вместе с тем, промышленная политика Узбекистана требует относительно требовательный подход. Чтобы быть эффективной, ее разработка и реализация должны учитывать возможности правительства страны. Но об этом в следующей статье.
Бахтишод Хамидов, Центр экономических исследований и реформ
