В рамках проводимых в Узбекистане реформ уделяется повышенное внимание привлечению населения в процесс распределения бюджетных средств и активизации участия гражданского общества на основе установления механизма обратной связи и открытия площадок для конструктивного диалога между населением и органами местной власти.
Введение. Инициативное бюджетирование напрямую связано с государственными финансами и повсеместно становится объектом региональной государственной финансовой политики.[1] Это инструмент, повышающий эффективность использования бюджетных средств за счет приоритизации использования бюджетных средств на основе интересов граждан и действенных механизмов общественного контроля.
Население активно выдвигает предложения по решению тех или иных социальных проблем своих махалли, населенного пункта и района через платформу Openbudget.uz. Это могут быть предложения, например, по улучшению инфраструктуры, обеспечению питьевого водоснабжения, ремонту и установке уличного освещения, ремонту и оснащению школ, строительству детских и спортивных площадок, парков, улучшению экологической обстановки и так далее.
Ниже раскрыты особенности практики реализации проектов инициативного бюджетирования, а также дальнейшие шаги по вовлечению граждан в процесс выдвижения, отбора и реализации проектов гражданских инициатив в Узбекистане.
Понятие и сущность инициативного бюджетирования. Инициативное бюджетирование (часто социальный бюджет) — это финансовый инструмент формирования сметы бюджетных расходов, позволяющий направить их на решение социально-важных проблем. Он обеспечивает отражение социальных приоритетов и нужд населения региона, района, города, махалли (муниципалитета).
При этом предусматривается непосредственное участие населения махалли в местном самоуправлении путём выдвижения инициатив по расходованию определённой части бюджетных средств.
Этот механизм решения социальных вопросов в рамках голосования за местные бюджетные инициативы (выдвижение социально-значимых проектов, отбор, дальнейший общественный мониторинг за реализацией проектов) позволяет гражданам участвовать в определении приоритетов при распределении бюджетных средств и направить их на решение социально-важных проблем.
Мировой опыт. В последние десятилетия существенно возрос и интерес к инициативному бюджетированию и в мировой практике. К основным типам мировых практик инициативного бюджетирования относятся:
- партисипаторное бюджетирование (participatory budgeting), или «модель Порту Аллегри» (Бразилия, первый крупный эксперимент в истории инициативного бюджетирования, 1989 г.).
- Социальные Инвестиционные Фонды (Social investment Fund, SIF), при которых финансовые проекты распределяются на конкурсной основе.
- Проекты развития силами местных сообществ (Community Driven Development, CDD) – распределяются донорами (ВБ, агентства ООН, и т.д.) между участниками проекта по объективным критериям (уровень бедности, удаленности региона и т.д. Реализация проектов типа SIF началась с Боливии в 1989 г. Наиболее активно они реализовывались в Латинской Америке и Африке, а также Восточной Европе и Средней Азии (Узбекистан); проекты местного развития под управлением сообществ (Community Led Local Development, CLLD) – агентства Европейского Союза.
- Смешанные практики (пример: Проект сельского развития, Киргизстан, ВБ).
Проекты инициативного бюджетирования распространены по всему миру. Одним из первых проектов стал проект в Бразилии (Порту Алегри), затем практика распространилась в Латинской Америке, Азии, Африке, Северной Америке (рис. 1). Уже к 2005 г. Практика распространена более чем в 40 странах мира.
Рис. 1. Распространение проектов инициативного бюджетирования в мире
Источник : разработано по данным World bank, Participatory budgeting.org за 2021 г .
В Европе первыми партисипаторное бюджетирование внедряют в 2001 г. органы местного самоуправления Италии, Испании и Франции (к 2014 г. Париж становится самой крупной схемой финансирования в Европе). Первой европейской столицей внедрившей общегородской механизм партисипаторного бюджетирования на основе электронного голосования стал Лиссабон (2008 г.), “зеленого” партисипаторного бюджетирования для финансирования устойчивого развития (2019 г.).
В США окончательно фактическая интеграция инициативного бюджетирования в политику бюджетной открытости произошла в 2013–2015 гг. (В Нью-Йорке эксперимент начался в 2011г, в Чикаго с 2009г.).
Крупнейший в Китае и мире эксперимент в сфере инициативного бюджетирования осуществлен в г. Ченду (Китай). При этом одобрено 50 тыс. проектов по развитию инфраструктуры, а также сельского хозяйства, бизнеса и культуры.
Успешными примерами общественных усилий по мониторингу проектов в рамках инициативного бюджетирования является Коалиция гражданского общества за качественное базовое образование Малави (собирает сведения о результатах мониторинга школьного бюджета, выявляет плохо обслуживаемые активы государственных школ, комментирует сроки представления и освоения бюджетных средств).
На Филиппинах население стало участвовать в управлении социальных проектов по строительству дорожной инфраструктуры, начав выявлять несоответствия в отчетах и обеспечив тем самым использование выделенных средств проекта по назначению, прежде всего за счет включения в проекты мониторинга основных получателей бюджетных средств (бенефициаров проекта).
Исходя из международного опыта можно отметить, что инициативное бюджетирование является важным направлением деятельности Правительства и включено в состав государственных программ социально-экономического развития центрального и регионального уровня.
Законодательные основы внедрения инициативного бюджетирования в Узбекистане. Инструменты инициативного бюджетирования внедряются в Узбекистане с 2019 года. [2] Механизм участия граждан в распределении бюджетных средств предусматривает направление части дополнительных доходов бюджетов районов (городов) на финансирование мероприятий, сформированных на основе общественного мнения. В 2021 г. эти источники средств, выделяемые на инициативы граждан, значительно расширены с 10 до 30% дополнительных доходов. Помимо дополнительных доходов районных бюджетов, с 2022 года во всех районах (городах) на эти же цели также направляются 5% от утвержденных расходов местных бюджетов. [3]
С учетом расширения объемов финансирования также пересмотрены механизм и этапы выдвижения, отбора и общественного голосования по проектам гражданских инициатив.
С 1 января 2022 годаустановлен порядок направления на ремонт внутренних дорог, определенных на основе общественного мнения в рамках проекта ”Мой путь” посредством информационного портала «Открытый бюджет» 50 процентов средств, выделяемых на ремонт местных внутренних дорог в параметрах бюджетов районов и городов.
В целях обеспечения открытости бюджетного процесса, хокимияты районов и городов ежеквартально в срок до 25-го числа месяца, следующего за кварталом, размещают сведения о финансировании мероприятий, сформированных на основе общественного мнения, на официальных веб-сайтах хокимиятов районов и городов и информационном портале «Открытый бюджет». Кроме того, хокимы по итогам каждого квартала будут выступать с отчётом в Сенате Олий Мажлиса о выполнении проектов. По итогам каждого месяца в срок до 10-го числа следующего месяца они должны обнародовать отчеты о финансировании и реализации проектов, сформированных на основе общественного мнения, при участии СМИ.
Содействие в процессе внесения предложений и голосования на информационном портале «Открытый бюджет» будут оказывать создаваемые в каждой махалле и ауле мобильные группы и «Уголок инициаторов». Кроме того, стимулами к активному участию граждан могут статьпремирование активных граждан в рамках конкурса “Послы бюджета”, а также составлениерейтинга регионов по уровню привлечения граждан к процессу инициативного бюджетирования и регулярно размещать его на информационном портале «Открытый бюджет».
Результаты внедрения. В 2021 году по проекту инициативного бюджетирования было профинансировано более 1600 проектов на сумму 407,1 млрд сум. Наибольшее количество предложений от граждан поступило по ремонту внутренних дорог (408) и образовательными учреждениями (367), строительством систем питьевого водоснабжения, канализации и орошения (131), уличным освещением (115).
В феврале-марте 2022 г. в процессе активного участия граждан на платформе инициативного бюджета получено 69,7 тысяч предложений[4], большая часть которых приходится на ремонт или строительство внутренних дорог — 17,2 тыс. (25% всех инициатив), школ — 10,1 тыс. (15%), дошкольных образовательных организаций — 4,4 тыс. (6%). Граждане также направили предложения, связанные с ремонтом или установкой систем освещения, обеспечением питьевой водой, детскими площадками, ремонту зданий махалли, сферой газо- и электроснабжения и другие (Рис. 2).
Рис. 2. Поступившие предложения в разрезе сфер
Источник: https://openbudget.uz/ru/boards/4
По итогам голосования за первое полугодие 2022 года в течение месяца до 1 апреля 2022 г. 6,7 млн жителей страны проголосовали по 40,2 тыс. проектам инициативного бюджета. В результате наибольшее количество голосов отдано 2215 проектам, на финансирование которых выделено 1,11 трлн сумов на первом этапе (рис. 3).
Рис. 3. Проекты победители в разрезе сфер и регионов (в первом полугодии 2022 г.)
На втором этапе дополнительно направлено 85,4 млрд сумов на финансирование 139 проектов, которые набрали более 2000 голосов в ходе голосования в рамках инициативного бюджета на портале «Открытый бюджет».[5]
Финансирование распределено по отраслям следующим образом:
- текущий ремонт и оснащение 76 общеобразовательных школ;
- улучшение систем снабжения питьевой водой в 23 махаллях;
- ремонт и оснащение 13 дошкольных образовательных учреждений;
- ремонт и оснащение 5 учреждений здравоохранения;
- и другие мероприятия.
В результате, по итогам двух этапов более 4871 тыс. (72,5%) от общего количества поданных голосов, поданных гражданами отданы за проекты, победившие в голосовании.
Направления расширения реализации проектов инициативного бюджетирования. На уровне органов государственной власти и местного самоуправления регионов, районов и махаллей:
а) включение в показатели результативности стратегий и программ развития регионов и муниципальных образований показателя участия граждан в обсуждении бюджетных вопросов, реализации проектов в рамках инициативного бюджетирования;
б) активизация вовлеченности населения в местное самоуправление и бюджетный процесс, работы по внедрению лучших практик по осуществлению общественного и публично-правового (самоуправленческого) контроля на уровне хокимиятов.
в) расширение перечня социальных нужд и потребностей в рамках методологии инициативного бюджетирования при составлении и реализации государственных программ, приоритетных проектов.
Целесообразно по итогам реализации проектов инициативного бюджетирования в 2022 г. увеличить в дальнейшем до 10% от утвержденных расходов местных бюджетов. Следует разработать порядок мониторинга реализации соответствующих проектов с участием представителей гражданского общества, стимулировать и поддерживать махалли и заместителей хокимов успешно реализующих поставленные цели и задачи по повышению благосостояния населения.
Заключение. В последние годы всё больше внимания уделяется усилению подотчетности органов исполнительной власти, повышению роли местных Кенгашей, а также вовлечению граждан в обсуждение и принятие решений на всех уровнях.
Чем может быть полезно инициативное бюджетирование населению и местному самоуправлению в регионах? Инициативное бюджетирование — это не только финансовый инструмент мониторинга расходования бюджетных средств под руководством гражданского общества. Растет к нему внимание как к социальному явлению, положительно зарекомендовавшему себя механизму решения социальных вопросов местного значения.
Общественный контроль за использованием бюджетных средств направлен на повышение прозрачности и эффективности процесса разработки проектов социально-экономического развития регионов.
Особый механизм привлечения общественности через обращения, поступающие от граждан в процессе инициативного бюджетирования, служит инструментом решения социальных проблем в регионах. Граждане могут принять участие в распределении части местного бюджета, проголосовав за проекты по улучшению инфраструктуры, строительству дорог, ремонту и оснащению школ и другие инициативные проекты.
Участие в процессах инициативного бюджета осуществляется через информационный портал «Openbudget.uz». По итогам голосования предложения, победившие в голосовании в каждом регионе финансируются за счет Фонда гражданской инициативы на уровне районов и городов.
Тем самым, социальное бюджетирование можно определить как процесс, посредством которого цели и приоритеты общества лучше отражаются в разработке государственной политики, особенно в государственном бюджете, что приносит дополнительные социальные, экономические, управленческие эффекты.
Н.Ибрагимова, руководитель проекта ИПМИ
[1] Указом Президента Республики Узбекистан, от 28.01.2022 г. № УП-60 “О Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022 — 2026 годы” предусмотрено направление не менее 5 процентов бюджета каждого района на решение наиболее актуальных проблем, выявленных на основе предложений населения в рамках программы «Бюджет граждан».
[2] №ПП-3917 от 22.08.2018 “О мерах по обеспечению открытости бюджетных данных и активного участия граждан в бюджетном процессе”. №ПП-5072 от 13.04.2021 “О дополнительных мерах по обеспечению активного участия граждан в бюджетном процессе”. №ПП-197 от 07.04.2022 “О дополнительных мерах по обеспечению активного участия граждан в бюджетном процессе”.
[3] эта практика изначально была введена в 2021 г. только в 14 пилотных районах
[4] В основном голосовали через SMS-сообщения — 6,37 миллиона (94,8% всех голосов), в онлайн-голосовании приняли участие 344,6 тысячи человек.
[5] Постановление Президента «О дальнейшей поддержке участия граждан в процессах направления средств районного и городского бюджетов на мероприятия, сформированные на основе общественного мнения» от 7 апреля 2022 г.