26 октября 2022 года в Казахстане состоялась онлайн конференции “Трансформационный потенциал данных о государственных закупках в Казахстане”.
Ведущиеполисимейкеры, практики контроля за госзакупками, исследователи и общественные организации обсудили потенциал использования данных о госзакупках и развития аналитической инфраструктуры вокруг них для повышения эффективности расходования бюджетных средств и улучшения процесса принятия решений.
Я бы хотел напомнить формулу политической власти, заявленную в Послании Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана 2 сентября 2019 года. Формула следующая: «Сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство».
Критерием же обеспечения подотчетности Правительства выступает степень доступа общественности к информации о действиях государственной бюрократии по управлению страной.
Подотчетность и прозрачность способствуют развитию открытого правительства в демократических странах.
Сама же доктрина открытого правительство утверждает, что граждане имеют право доступа к документам и процедурам правительства, чтобы обеспечить эффективный общественный контроль.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) подходит к открытому правительству через следующие категории: всесторонняя координация правительства, гражданское участие и доступ к информации, прозрачность бюджета, честность и борьба с коррупцией, использование технологий и местное развитие.
Остановимся на приложении доктрины открытого правительства в сфере госзакупок.
По данным ОЭСР более 50% всех коррупционных преступлений совершается в сфере госзакупок страны.
Но как страна может противостоять коррупции в госзакупках? Существует три эффективных института противодействия коррупции в госзакупках.
Это:
- Государственный контроль через институт госаудиторов и антикоррупционную службу.
- Независимая система обжалования участниками гостендеров на неправильность и необъективность проведенной госзакупки.
- Общественный мониторинг госзакупок силами гражданского общества, неправительственные организации и организаций, функционирующие на базе общин.
Это традиционные институты контроля госзакупок в большинстве стран мира, которые функционируют, действуют многие десятилетия. Возможности этих институтов были ограничены физическими ограничениями по контролю сотен тысяч ежегодных госзакупок. Например в Казахстане ежегодное количество госзакупок близко к одному миллиону и понятно, что объективный и детальный контроль проведенных госзакупок простой проверкой документов каждого тендера выглядит нереально в силы нехватки человеческих ресурсов.
Но, сегодня, цифровая революция, которая началась с изобретением персонального компьютера, стандартного программного обеспечения и сети Интернет кардинально меняет ситуацию с подотчетностью правительства в сфере госзакупок. Практически все страны перешли на электронные закупки, произошла цифровизация данных и соответственно появилась возможность автоматизации контроля госзакупок в виде аналитических модулей по оценке коррупционных рисков на основе данных всей совокупности ежегодных электронных закупок.
И этот этап цифровизации и интеллектуальной обработки цифровых данных в сфере управления госзакупками привело к тому, что во многих странах появились различные аналитические цифровые модули по обработке данных электронных госзакупок.
Во время онлайн конференции “Трансформационный потенциал данных о государственных закупках в Казахстане” участникам был презентован публичный модуль аналитики в сфере госзакупок Казахстана разработанный казахстанской аналитической компанией при поддержке Open Contracting Partnership.
Данный публичный модуль аналитики представляет из себя завершенный некоммерческий айти — проект по работе с данными госзакупок РК, находиться в сети Интернет, открыт и бесплатен для любого пользователя Интернет.
Что такое Open Contracting Partnership (ОСP)? Это — инновационное сотрудничество между правительствами, бизнесом, гражданским обществом и специалистами по технологиям, которое стремится преобразовать заключение государственных контрактов во всем мире, сделав его открытым и прозрачным. Создание OCP инициировано в 2015 году Всемирным банком как независимой международной некоммерческой программы; и сегодня работает в более чем 30 странах.
На конференции были проведены панельные дискуссии на две следующие темы:
- Диджитализация и использование данных как возможность для повышения эффективности госзакупок.
- Как наладить конструктивное сотрудничество между НКО и государством в сфере общественного мониторинга госзакупок?
Вторая тема, тема сотрудничества между НКО и государством, по сути это практическая реализации концепции «слышащего государства», предложенной Президентом страны в его послании народу Казахстана от 2 сентября 2019 года “Конструктивный общественный диалог — основа стабильности и процветания Казахстана”.
Концепция «слышащего государства» представляет из себя модель оперативного и эффективного реагирования на конструктивные запросы граждан для формирования обратной связи между гражданами и государственными органами. Идея “слышащего государства” предполагает повышение порога чувствительности государственного аппарата к запросам населения, выработку лучших технологий и практик коммуникаций между властью и обществом.
В Указе Президенте РК от 27 августа 2020 года № 390 «Об утверждении Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан» говориться, что Казахстан является участником более 200 международных конвенций и многосторонних соглашений. Участие гражданского общества в независимом мониторинге таких соглашений (конвенций) является действенным инструментом развития гражданского самосознания и оказывает поддержку государству в эффективном соблюдении Конвенции на национальном уровне.
Согласно этой концепции, Республика Казахстан ставит перед собой стратегическую задачу организацию масштабной и системной работы по стимулированию развития множества гражданских инициатив, которые будут затрагивать все сферы общественной жизни и станут фундаментом разработки государственных программ и проектов.
Общественный мониторинг госзакупок, который основан на гражданских инициативах по независимому расследованию прозрачности, эффективности, справедливости и инклюзивности проводимых конкретных госзакупок оказывает поддержку в эффективном соблюдении Конвенции ООН против коррупции, которая ратифицирована Закон Республики Казахстан от 4 мая 2008 года N 31-IV.
Что же заставило ООН принять Конвенцию против коррупции 31 октября 2003 года?
Страны – участники конвенции были обеспокоены следующим:
— Серьезность порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку.
— Связи между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной преступностью и экономической преступностью, включая отмывание денежных средств,
— Случаи коррупции, связанными с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящими под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств.
Этот глобальный нормативный документ противодействия коррупции рекомендует следующие меры в отношении искоренения коррупции в государственных закупках. Статья 4 этой Конвенции говорит следующее: 1. Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции. Такие системы, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее:
а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;
b) установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;
c) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур;
d) эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту;
e) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке.
В Конвенции заложен тот механизм, который в будущем не будет позволять имитировать борьбу с коррупцией, – влияние гражданского общества. В статье 13 «Гражданский контроль» Конвенции даются следующие рекомендации правительствам:
1. Каждое Государство-участник принимает надлежащие меры, в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как:
a) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;
b) обеспечение для населения эффективного доступа к информации;
c) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах;
d) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Могут устанавливаться определенные ограничения этой свободы, но только такие ограничения, какие предусмотрены законом и являются необходимыми:
i) для уважения прав или репутации других лиц;
ii) для защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или охраны здоровья или нравственности населения.
Если посмотреть на текущую ситуацию с коррупционными рисками в государственных закупках Республики Казахстан, то возникает следующий вопрос.
Как, имея в стране политическую волю руководства страны, развитое гражданское общество, необходимую законодательную базу на практике обеспечить противодействие и искоренение коррупции в государственных закупках Государственному аппарату управления, Обществу и Бизнесу?
Ответ на данный вопрос и вариант его эффективного решения дал Всемирный банк в 2014, когда инициировал создание Open Contracting Partnership (ОСP), независимой международной некоммерческой программы. Миссией OCP является глобальное внедрение такого современного политико-управленческого инструмента управления госзакупками отдельно взятой страны, как Стандарт данных открытого контрактирования (OCDS — Open Contracting Data Standard).
Сама по себе идея открытого контрактирования основывается на двух элементах: открытом управлении и открытых данных о госзакупках. В открытое управление входят привлечение заинтересованных сторон из органов власти, частных компаний и гражданского общества для совместной работы над реформами, консультации с пользователями, реакции на обратную связь. Для открытых данных нужно собирать, публиковать и анализировать информацию, делиться этой информацией и разрабатывать инструменты для внедрения системных изменений.
Современная экономика нуждается в налаженной экосистеме для контрактов о госзакупках, которая бы основывалась на данных.
Стандарт данных открытого контрактирования (OCDS) — бесплатный общедоступный стандарт открытых данных для государственных контрактов, которые уже внедрили правительства более 30 стран и регионов по всему миру.
Это единственный международный открытый стандарт для публикации информации, связанной с планированием, объявлением тендера и выполнением государственных контрактов, который был одобрен Большой двадцаткой, Большой семеркой и крупными международными организациями.
OCDS объясняет, как публиковать данные и документы на всех этапах процесса заключения контрактов. Он был создан для оказания поддержки организациям в повышении прозрачности заключения контрактов и обеспечении более глубокого анализа данных о контрактах широким кругом пользователей.
OCDS предоставляет:
- набор рекомендуемых полей данных и документов для публикации;
- общую структурированную модель данных;
- руководство и инструменты для внедрения и использования данных;
- профили для государственно-частного партнерства, инфраструктурных проектов, европейского союза и генерального соглашения о закупках всемирной торговой организации;
- механизм расширения для добавления дополнительной ключевой информации в ваши данные OCDS; и
- бесплатную международную службу поддержки.
Стандарт открытых данных описывает способ моделирования и публикации данных на протяжении всего процесса заключения государственных контрактов. Это не техническое решение для электронных закупок и не система управления информацией. Однако Стандарт можно использовать для разработки информационной базы данных системы электронных закупок, а информация, содержащаяся в таких системах, может быть опубликована в соответствии со Стандартом и использована для визуализации, мониторинга и анализа. Поскольку информация стандартизирована, гораздо легче адаптировать и повторно использовать инструменты из других источников.
Данными о государственных контрактах, опубликованными в формате OCDS, легче обмениваться, сравнивать их и анализировать. Это позволяет издателям данных адаптировать и повторно использовать существующие инструменты визуализации и анализа, снижая затраты и продвигая инновации. OCDS предоставляет руководство, что публиковать и как публиковать наиболее важные сведения о государственных контрактах, важность которых подтверждена практиками, исследователями и другими заинтересованными сторонами.
В рамках более широких реформ правительства могут использовать открытое заключение государственных контрактов, чтобы получать лучшее соотношение цены и качества товаров, работ и услуг и укреплять доверие к себе со стороны частных компаний, гражданского общества и граждан в общем.
На сегодня, Стандарт данных открытого контрактирования является международно признанным стандартом с растущим сообществом пользователей в более чем 30 странах. Это означает, что различные юрисдикции могут делиться друг с другом подходами к отслеживанию и измерению улучшений.
В настоящее время OCDS внедряется более чем 30 национальными и субнациональными правительствами по всему миру, включая Австралию, Буэнос-Айрес, Чили, Колумбию, Францию, Парагвай, Великобританию, Украину и Замбию. Open Contracting Partnership ведет список ссылок на организации, работающие с OCDS.
Европейская комиссия согласовывает публикацию данных со Стандартом, совершенствуя свои электронные формы (т. е. стандарты, используемые для публикации информации о государственных закупках в соответствии с директивами ЕС) и работу своей Рабочей группы по онтологии электронных закупок. Что касается электронных форм (eForms), то многие из недавно принятых ЕС изменений основывались на OCDS как прямо, так и косвенно, будь то с точки зрения моделирования или в контексте общего расширения в использовании списков кодов и идентификаторов. Европейская комиссия также содействует внедрению государствами-членами Стандарта в рамках реестров контрактов. Комиссия предоставила Италии и Финляндии финансирование на это через Фонд финансирования «Объединяя Европу».
И «Большая семерка», и «Большая двадцатка» поддержали принципы открытого заключения государственных контрактов. Они также внедрены в Методологию оценки систем закупок ОЭСР. Открытое заключение контрактов рекомендует и Партнерство «Открытое правительство» как трансформационную реформу.
В дополнение к подробной технической документации OCDS также сопровождается инструментами для проверки, инструментами для преобразования вложенных (JSON) и табличных (CSV) форматов данных, а также руководством по разработке API.
Существует немало многоразовых инструментов, разработанных как Open Contracting Partnership, так и более широким сообществом. Чтобы разработать столь же практичную изолированную модель данных на местном уровне, пришлось бы потратить много времени и денег, а в результате данные все равно нельзя было бы сравнить с данными из других стран, а также они не были бы совместимы с международными инструментами проверки и визуализации данных.
Какие результаты дает внедрение Стандарта данных открытого контрактирования?
OCP документально зафиксировало многочисленные преимущества:
- Более выгодное использование бюджетных средств;
- Более справедливая конкуренция и одинаковые правила для бизнеса, особенно для относительно небольших компаний;
- Более качественные товары, работы и услуги для граждан;
- Более эффективное предотвращение мошенничества и коррупции;
- Более организованный анализ и возможность находить более эффективные решения для возникающих проблем.
Краткие факты из разных стран в подтверждение эффективности внедрения Стандарта данных открытого контрактирования
Вот доказательства, что открытость в сочетании с мониторингом помогает достигать системных изменений, из стран, где уже внедрено открытое заключение государственных контрактов. Там, где прочно закрепились реформы, касающиеся открытых государственных контрактов, OCP видит устойчивые результаты:
В Украине гражданское общество, частный сектор и реформаторы в правительстве совместно работали над революцией государственных закупок, включив открытое заключение контрактов и OCDS в закон в рамках внедрения общедоступной национальной системы электронных закупок Prozorro.org.
По состоянию на январь 2018 года сумма сэкономленных средств достигла миллиарда долларов США, а за государственные контракты соревнуются тысячи новых компаний. Целых 80% государственных контрактов теперь получают малые и средние предприятия, а предполагаемый уровень коррупции в госзакупках с точки зрения бизнеса уменьшился в два раза.
В Парагвае журналисты воспользовались открытыми данными о госзакупках, чтобы раскрыть схему контрактов на покупку товаров первой необходимости Министерством образования по завышенным ценам, что повлекло за собой более широкое расследование протекции и кумовства в этой сфере. Государственный орган, ответственный за закупки, принял новую политику для закупок часто покупаемых товаров для всех органов власти.
Благодаря использованию заказчиками Стандарта открытых данных, количество несостоявшихся тендеров также значительно уменьшилось.
В Колумбии отдел по вопросам образования города Богота и государственное агентство по закупкам воспользовались открытыми данными, чтобы каждый день предоставлять школьникам более 900 000 высококачественных обедов и ликвидировать потенциальную схему с договорными ценами, которая оценивалась в 22 миллиона долларов США.
Количество поставщиков увеличилось с 12 до 55. Таким образом, правительство тратит деньги более выгодно и экономит больше средств.
В Париже переговоры о контрактах на строительство жилья в сочетании с большей прозрачностью способствовали снижению цен на торгах на 26 процентов, а также уменьшили вероятность пересмотра условий торгов.
В Словакии реформы прозрачных госзакупок, включающие публикацию контрактов, связывают с повышением конкуренции: с 2,3 заявки на один тендер в среднем в 2009 году до 3,6 заявки в 2013 году.
В рамках исследования Университета Колумбия в Перу был изучен долгосрочный эффект прозрачности и мониторинга контрактов на процесс закупок для инфраструктурных проектов. Было обнаружено, что мониторинг уменьшает расходы на 50%.
В Мексике к середине 2010 года у правительства было 39 зарегистрированных «социальных свидетелей» (наблюдателей), которые участвовали в 67 различных закупках. Анализ Федеральной комиссии по электричеству (Comision Federal de Electricidad) обнаружил, что рекомендации «социальных свидетелей» привели к значительному повышению эффективности закупок, в частности, к увеличению количества поставщиков, которые подали заявки, на 50%, и существенной экономии средств (в одной конкретной закупке экономия составила до 26 миллионов долларов США).
Нургали Рахманов, ОФ «Цифровое общество», Казахстан
